Il decreto crescita 34/2019 mira al riordino dell’efficacia delle delibere di approvazione di regolamenti, tariffe e aliquote relative alla fiscalità locale mediante le disposizioni introdotte dall’articolo 15 bis. Punto di partenza è rappresentato dalle vigenti disposizioni in materia di IMU, TASI e Addizionale comunale IRPEF, che non vengono toccate in quanto già caratterizzate da una disciplina di efficacia correlato a precise regole di pubblicazione temporale e meccanismo di acconto e conguaglio del tributo. Sono gli altri tributi che devono fare i conti con l’efficacia delle delibere di approvazione, soprattutto in merito alla modalità applicativa delle tariffe.
La nova disposizione agisce non solo sulle delibere dei comuni ma anche delle province e delle città metropolitane, con diversa decorrenza: per i comuni le nuove disposizioni agiscono dal 2020 mentre, per gli altri enti, dal 2021.
I requisiti per la validità della delibere di approvazione di regolamenti, aliquote e tariffe in materia di entrate prevedono non solo che l’atto venga adottato nel rispetto di una certa regola temporale (che vedremo nella parte finale del paragrafo) ma che venga completato il percorso procedurale di pubblicazione previsto dalla legge. Infatti, in tal caso, non valgono le regole generali sull’entrata in vigore delle deliberazioni, fissata, ai sensi del comma 3 dell’art. 134 del TUEL, dopo il decimo giorno successivo alla pubblicazione, bensì vigono delle regole speciali. Si aggiungono le norme sugli obblighi di pubblicazione scritte per l’IMU, al comma 13 bis dell’articolo 13 del dl 201/2011, e per la TASI al comma 688 dell’articolo 1 della legge 147/2013, che fissano delle regole particolari per le delibere di approvazione dei regolamenti e delle aliquote:
- Le delibere devono essere inviate esclusivamente in modalità telematica mediante inserimento nel Portale del Federalismo fiscale per la pubblicazione nel sito informatico www.finanze.gov.it
- L’efficacia delle deliberazioni e dei regolamenti decorre dalla data di pubblicazione nel sito informatico
- Il versamento della prima rata dell’IMU e della TASI è eseguita sulla base delle aliquote e delle detrazioni dei dodici mesi dell’anno precedente.
- Il versamento della seconda rata a saldo avviene sulla base degli atti pubblicati nel sito alla data del 28 ottobre di ciascun anno d’imposta. A tal fine il comune è tenuto ad effettuare l’invio entro il termine perentorio del 14 ottobre dello stesso anno. In caso di mancata pubblicazione entro il termine del 28 ottobre, si applicano gli atti adottati per l’anno precedente.
13-bis. A decorrere dall’anno di imposta 2013, le deliberazioni di approvazione delle aliquote e delle detrazioni nonchè i regolamenti dell’imposta municipale propria devono essere inviati esclusivamente per via telematica, mediante inserimento del testo degli stessi nell’apposita sezione del Portale del federalismo fiscale, per la pubblicazione nel sito informatico di cui all’articolo 1, comma 3, del decreto legislativo 28 settembre 1998, n. 360, e successive modificazioni. I comuni sono, altresì, tenuti ad inserire nella suddetta sezione gli elementi risultanti dalle delibere, secondo le indicazioni stabilite dal Ministero dell’economia e delle finanze – Dipartimento delle finanze, sentita l’Associazione nazionale dei comuni italiani. L’efficacia delle deliberazioni e dei regolamenti decorre dalla data di pubblicazione degli stessi nel predetto sito informatico. Il versamento della prima rata di cui al comma 3 dell’articolo 9 del decreto legislativo 14 marzo 2011, n. 23, è eseguito sulla base dell’aliquota e delle detrazioni dei dodici mesi dell’anno precedente. Il versamento della seconda rata di cui al medesimo articolo 9 è eseguito, a saldo dell’imposta dovuta per l’intero anno, con eventuale conguaglio sulla prima rata versata, sulla base degli atti pubblicati nel predetto sito alla data del 28 ottobre di ciascun anno di imposta; a tal fine il comune è tenuto a effettuare l’invio di cui al primo periodo entro il termine perentorio del 14 ottobre dello stesso anno. In caso di mancata pubblicazione entro il termine del 28 ottobre, si applicano gli atti adottati per l’anno precedente.
Regola fino al 2019: Comma 15. A decorrere dall’anno d’imposta 2012, tutte le deliberazioni regolamentari e tariffarie relative alle entrate tributarie degli enti locali devono essere inviate al Ministero dell’economia e delle finanze, Dipartimento delle finanze, entro il termine di cui all’articolo 52, comma 2, del decreto legislativo n. 446 del 1997, e comunque entro trenta giorni dalla data di scadenza del termine previsto per l’approvazione del bilancio di previsione. Il mancato invio delle predette deliberazioni nei termini previsti dal primo periodo è sanzionato, previa diffida da parte del Ministero dell’interno, con il blocco, sino all’adempimento dell’obbligo dell’invio, delle risorse a qualsiasi titolo dovute agli enti inadempienti. Con decreto del Ministero dell’economia e delle finanze, di concerto con il Ministero dell’interno, di natura non regolamentare sono stabilite le modalità di attuazione, anche graduale, delle disposizioni di cui ai primi due periodi del presente comma. Il Ministero dell’economia e delle finanze pubblica, sul proprio sito informatico, le deliberazioni inviate dai comuni. Tale pubblicazione sostituisce l’avviso in Gazzetta Ufficiale previsto dall’articolo 52, comma 2, terzo periodo, del decreto legislativo n 446 del 1997
Per quanto riguarda gli altri tributi, fino all’anno d’imposta 2019, le regole erano quelle previste dall’articolo 13 del dl 201/2011 che si limitano alla trasmissione della delibera al MEF ai sensi del comma 15:
Nuova regola per i comuni dal 2020. Per la parte delle Province e città metropolitane, dal 2021
- a) il comma 15 è sostituito dal seguente:
«15. A decorrere dall’anno di imposta 2020, tutte le delibere regolamentari e tariffarie relative alle entrate tributarie dei comuni sono inviate al Ministero dell’economia e delle finanze – Dipartimento delle finanze, esclusivamente per via telematica, mediante inserimento del testo delle stesse nell’apposita sezione del portale del federalismo fiscale, per la pubblicazione nel sito informatico di cui all’articolo 1, comma 3, del decreto legislativo 28 settembre 1998, n. 360. Per le delibere regolamentari e tariffarie relative alle entrate tributarie delle province e delle città metropolitane, la disposizione del primo periodo si applica a decorrere dall’anno di imposta 2021»;
- b) dopo il comma 15 sono inseriti i seguenti:
«15-bis. Con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze, di concerto con il Ministro dell’interno, sentita l’Agenzia per l’Italia digitale, da adottare entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente disposizione, previa intesa in sede di Conferenza Stato-citta’ ed autonomie locali, sono stabilite le specifiche tecniche del formato elettronico da utilizzare per l’invio telematico di cui al comma 15, in modo tale da consentire il prelievo automatizzato delle informazioni utili per l’esecuzione degli adempimenti relativi al pagamento dei tributi, e sono fissate le modalità di attuazione, anche graduale, dell’obbligo di effettuare il predetto invio nel rispetto delle specifiche tecniche medesime.
15-ter. A decorrere dall’anno di imposta 2020, le delibere e i regolamenti concernenti i tributi comunali diversi dall’imposta di soggiorno, dall’addizionale comunale all’imposta sul reddito delle persone fisiche (IRPEF), dall’imposta municipale propria (IMU) e dal tributo per i servizi indivisibili (TASI) acquistano efficacia dalla
data della pubblicazione effettuata ai sensi del comma 15, a condizione che detta pubblicazione avvenga entro il 28 ottobre dell’anno a cui la delibera o il regolamento si riferisce; a tal fine, il comune è tenuto a effettuare l’invio telematico di cui al comma 15 entro il termine perentorio del 14 ottobre dello stesso anno. I versamenti dei tributi diversi dall’imposta di soggiorno, dall’addizionale comunale all’IRPEF, dall’IMU e dalla TASI la cui scadenza è fissata dal comune prima del 1° dicembre di ciascun anno devono essere effettuati sulla base degli atti applicabili per l’anno precedente. I versamenti dei medesimi tributi la cui scadenza è fissata dal comune in data successiva al 1° dicembre di ciascun anno devono essere effettuati sulla base degli atti pubblicati entro il 28 ottobre, a saldo dell’imposta dovuta per l’intero anno, con eventuale conguaglio su quanto già versato. In caso di mancata pubblicazione entro il termine del 28 ottobre, si applicano gli atti adottati per l’anno precedente.
15-quater. A decorrere dall’anno di imposta 2020, i regolamenti e le delibere di approvazione delle tariffe relativi all’imposta di soggiorno e al contributo di sbarco di cui all’articolo 4 del decreto legislativo 14 marzo 2011, n. 23, al contributo di soggiorno di cui all’articolo 14, comma 16, lettera e), del decreto-legge 31 maggio
2010, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, nonché al contributo di cui all’articolo 1, comma 1129, della legge 30 dicembre 2018, n. 145, hanno effetto dal primo giorno del secondo mese successivo a quello della loro pubblicazione effettuata ai sensi del comma 15. Il Ministero dell’economia e delle finanze provvede alla pubblicazione dei regolamenti e delle delibere di cui al periodo precedente entro i quindici giorni lavorativi successivi alla data di inserimento nel portale del federalismo fiscale.
15-quinquies. Ai fini della pubblicazione di cui all’articolo 17, comma 2, del decreto legislativo 6 maggio 2011, n. 68, le delibere di variazione dell’aliquota dell’imposta sulle assicurazioni contro la responsabilità civile derivante dalla circolazione dei veicoli a motore sono trasmesse con le modalità di cui al comma 15».
- Il comma 2 dell’articolo 52 del decreto legislativo 15 dicembre 1997, n. 446, è abrogato.
- Le amministrazioni interessate provvedono alle attività relative all’attuazione del presente articolo nell’ambito delle risorse umane, finanziarie e strumentali disponibili a legislazione vigente e, comunque, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica.
In primo luogo, il comma 15, nel confermare l’obbligo generale di pubblicazione delle delibere sui tributi locali mediante la sezione dedicata, presente nel portale del federalismo fiscale, annuncia una nuova piattaforma per l’inserimento dei regolamenti e delle manovre tariffarie secondo regole tecniche che dovranno essere definite da apposito decreto. Il successivo comma 15 bis indica infatti l’esigenza che il nuovo sistema permetta il prelievo automatizzato delle informazioni.
La rivoluzione della regola dell’efficacia è contenuta nei commi 14 ter e 14 quater:
- L’imposta di soggiorno e il contributo di sbarco, per i quali l’esercizio della potestà regolamentare e di aliquote è disciplinata dal decreto legge 50 del 24 aprile 2017, con la possibilità di istituire e aumentare l’imposta di soggiorno, in deroga all’articolo 1, comma 169, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, dovranno tenere conto della regola dell’efficacia temporale indicata dal comma 15 quater, a mente del quale, le nuove disposizioni hanno effetto dal primo giorno del secondo mese successivo a quello della loro pubblicazione effettuata ai sensi del comma La disposizione regola gli effetti di un tributo che, essendo svincolato alla regola del 1 gennaio dell’anno di imposizione, stante la possibilità di modifica in ogni momento dell’anno, abbisogna di una disciplina operativa in grado di rispondere alle esigenze fondate sui principi dello statuto del contribuente, in ordine al tempo necessario per la conoscenza delle norme
- Il comma 15 ter si rivolge ai tributi che ancora non sono stati disciplinati in maniera puntuale. Le regole previste per TARI, Imposta comunale sulla pubblicità e TOSAP, istituiscono la regola dell’efficacia subordinata alla pubblicazione con invio dal portale del federalismo entro il termine perentorio del 14 ottobre con pubblicazione entro il 28 ottobre dell’anno di riferimento della delibera. Oltre all’obbligo di pubblicazione ai fini dell’efficacia, si deve applicare una nuova regola che, per le modalità applicative, coinvolge la TARI quando le scadenze di versamento sono fissate dal comune prima del 1 Dicembre dell’anno in corso: in tal caso si devono applicare le tariffe indicati negli atti applicabili nell’anno precedente. Per versamenti con scadenza dopo il 1 dicembre troveranno applicazione i nuovi atti tariffari, se pubblicati entro il 28 ottobre dell’anno, con meccanismo di saldo e conguaglio su quanto già versato.
Pertanto se un comune approva delle nuove tariffe e agevolazioni, e intende fissare il versamento, ad esempio, ad aprile, dovrà agire sulla base degli atti dell’anno precedente. Solo dopo il 1° dicembre, e sempre che la delibera relativa sia stata pubblicata nei termini del 28 ottobre, il comune potrà agire con saldo e conguaglio. Si tratta di un nuovo sistema di applicazione delle tariffe adatto alla modalità in autoliquidazione, similmente all’IMU e alla TASI.
Le modifiche indicate dalle nuove disposizioni prevedono l’abrogazione del comma 2 dell’articolo 52 del d. lgs 446/97 che indicava la regola di efficacia dei regolamenti in materia di entrate. “I regolamenti sono approvati con deliberazione del comune e della provincia non oltre il termine di approvazione del bilancio di previsione e non hanno effetto prima del primo gennaio dell’anno successivo.”.
Di fatto l’abrogazione non produce effetti di rilievo, posto che la disciplina completa risulta indicata dalle seguenti disposizioni:
- l’art. 53, comma 16, della Legge 23 Dicembre 2000, n. 388, così come modificato dall’art. 27, comma 8, della Legge 448/2001, dispone, in deroga all’art. 52 del D.Lgs. n. 446/97 e all’art. 3 dello Statuto del contribuente che “il termine per deliberare le aliquote e le tariffe dei tributi locali, compresa l’aliquota dell’addizionale comunale all’IRPEF di cui all’art. 1, comma 3, del decreto legislativo 28 settembre 1998, n. 360, recante istituzione di una addizionale comunali all’IRPEF, e successive modificazioni, e le tariffe dei servizi pubblici locali, nonchè per approvare i regolamenti relativi alle entrate degli enti locali, è stabilito entro la data fissata da norme statali per la deliberazione del bilancio di previsione. I regolamenti sulle entrate, anche se approvati successivamente all’inizio dell’esercizio purché entro il termine di cui sopra, hanno effetto dal 1° gennaio dell’anno di riferimento”.
- L’art. 1, comma 169, della legge n. 296/2006, dispone: «gli enti locali deliberano le tariffe e le aliquote relative ai tributi di loro competenza entro la data fissata da norme statali per la deliberazione del bilancio di previsione. Dette deliberazioni, anche se approvate successivamente all’inizio dell’esercizio purché entro il termine innanzi indicato, hanno effetto dal 1° gennaio dell’anno di riferimento. In caso di mancata approvazione entro il suddetto termine, le tariffe e le aliquote si intendono prorogate di anno in anno».
Termine ultimo di approvazione dei regolamenti e delle tariffe. Altra questione fortemente dibattuta, che si aggiunge al già complicati sistema di efficacia sopra descritto, è il tema dell’approvazione di regolamenti e tariffe dopo l’adozione del bilancio. La regola madre indicata dal comma 169 prevede che la manovra delle entrate sia approvata entro la dara fissata dalle norme statali per la deliberazione del bilancio di previsione, senza chiarire il rapporto con il bilancio dell’ente locale adottato prima del termine nazionale.
Ricordiamo che sul punto la Corte dei Conti, con parere 2/2011, aveva confermato l’atteggiamento di chiusura, ancorandosi al principio che ne prevede l’approvazione non oltre il bilancio dell’ente locale. Più di recente, alla luce della caotica situazione normativa e contabile che spesso sacrifica i comuni, la Corte dei Conti Lombardia, con parere 431 del 3 ottobre 2012, ammette la possibilità di rimodulare le tariffe. In assenza di un esplicito divieto, la Corte ha ritenuto che l’ente, con l’approvazione, non esaurisca il potere di deliberare in merito, dovendo solo osservare l’unico limite costituito dal termine ultimo imposto dal decreto ministeriale di differimento e che la riadozione del bilancio sia giustificata da provate ragioni di fatto o di diritto. A detta della Corte, in tali casi non è sufficiente ricorrere a una semplice variazione di bilancio, essendo invece necessario procedere alla completa riadozione del bilancio di previsione.
La questione era stata analizzata anche dal Dipartimento delle finanze, il quale, nella risoluzione n. 1/DF del 2 maggio 2011, pur ricordando che le delibere di approvazione delle tariffe e delle aliquote costituiscono un allegato al bilancio di previsione, ai sensi dell’art. 172 del d lgs n. 267/2000, rileva che nel caso in cui il comune abbia già deliberato il bilancio di previsione, alla variazione delle aliquote deve necessariamente conseguire una variazione di bilancio.
Infine, la stessa Corte dei conti Lombardia, con la deliberazione n. 216/2014, ha ammesso la possibilità di variare semplicemente il bilancio, senza nuova riapprovazione, in presenza di situazioni nuove in grado di giustificare la nuova scelta.
→Va evidenziato che fondamentale è la motivazione che permetta all’ente di intervenire (e che non può essere penalizzato dal fatto di aver adottato prima il bilancio rispetto ad altri enti che si sono avvalsi della proroga dei termini). La motivazione va ricondotta a ragioni normative ovvero di merito che comportino il mutamento del contesto iniziale, tali da giustificare la nuova scelta della misura impositiva, soprattutto quando è peggiorativa.
Riassumiamo le regole di adozione degli atti che compongono la manovra delle entrate sono definite dai seguenti articoli:
– l’art. 53, comma 16, della Legge 23 Dicembre 2000, n. 388, così come modificato dall’art. 27, comma 8, della Legge 448/2001, dispone, in deroga all’art. 52 del D.Lgs. n. 446/97 e all’art. 3 dello Statuto del contribuente che “il termine per deliberare le aliquote e le tariffe dei tributi locali, compresa l’aliquota dell’addizionale comunale all’IRPEF di cui all’art. 1, comma 3, del decreto legislativo 28 settembre 1998, n. 360, recante istituzione di una addizionale comunali all’IRPEF, e successive modificazioni, e le tariffe dei servizi pubblici locali, nonchè per approvare i regolamenti relativi alle entrate degli enti locali, è stabilito entro la data fissata da norme statali per la deliberazione del bilancio di previsione. I regolamenti sulle entrate, anche se approvati successivamente all’inizio dell’esercizio purché entro il termine di cui sopra, hanno effetto dal 1° gennaio dell’anno di riferimento”.
– L’art. 151, comma 1, del TUEL, d.lgs. n. 267/2000, fissa al 31 dicembre il termine per la deliberazione del bilancio di previsione di orizzonte temporale triennale, disponendo tuttavia che il termine possa essere differito con decreto del Ministro dell’interno in presenza di motivate esigenze.
– L’art. 172 del TUEL prevede inoltre che, al bilancio di previsione, siano allegate, fra l’altro, le deliberazioni con le quali sono determinate, per l’esercizio successivo, le tariffe, le aliquote d’imposta, le detrazioni, i limiti di reddito per i tributi locali, nonché, per i servizi a domanda individuale, i tassi di copertura in percentuale del costo di gestione dei servizi stessi.
– L’art. 1, comma 169, della legge n. 296/2006, dispone: «gli enti locali deliberano le tariffe e le aliquote relative ai tributi di loro competenza entro la data fissata da norme statali per la deliberazione del bilancio di previsione. Dette deliberazioni, anche se approvate successivamente all’inizio dell’esercizio purché entro il termine innanzi indicato, hanno effetto dal 1° gennaio dell’anno di riferimento. In caso di mancata approvazione entro il suddetto termine, le tariffe e le aliquote si intendono prorogate di anno in anno».
– l’art. 193, n. 2, del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267, in tema di salvaguardia degli equilibri di bilancio il quale dispone che «Con periodicità stabilita dal regolamento di contabilità dell’ente locale, e comunque almeno una volta entro il 31 luglio di ciascun anno, l’organo consiliare provvede con delibera a dare atto del permanere degli equilibri generali di bilancio o, in caso di accertamento negativo, ad adottare, contestualmente: a) le misure necessarie a ripristinare il pareggio qualora i dati della gestione finanziaria facciano prevedere un disavanzo, di gestione o di amministrazione, per squilibrio della gestione di competenza, di cassa ovvero della gestione dei residui […]». L’art. 193, n. 3, ultimo periodo, dello stesso decreto prevede che «Per il ripristino degli equilibri di bilancio e in deroga all’articolo 1, comma 169, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, l’ente può modificare le tariffe e le aliquote relative ai tributi di propria competenza entro la data di cui al comma
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