La legge di bilancio per il 2020, n. 160/2019 scrive una pagina importante della storia della riscossione coattiva degli enti locali incidendo sulla procedura temporale di riscossione al fine di snellire i tempi di incasso o di inesigibilità. Non è un intervento sulla procedura cautelare ed esecutiva bensì un potenziamento del titolo di accertamento, già presente per alcuni tributi erariali, che sopprime la fase di notifica del titolo esecutivo precettivo costituito dalla cartella o dall’alternativa ingiunzione di pagamento.
Le disposizioni della nuova disciplina sono contenute in un gruppo di commi compresi tra il 784 e l’815 dell’articolo 1 della legge, che interviene su sei aspetti di rilievo:
- L’obbligo di incasso diretto per tutte le fasi della riscossione delle entrate dell’ente
- L’avviso di accertamento esecutivo con forza precettiva
- Il funzionario responsabile per la riscossione con nuovi requisiti di nomina
- La disciplina della dilazione di pagamento
- La determinazione degli oneri e spese di riscossione
- La revisione dei requisiti relativi all’albo dei soggetti abilitati alla riscossione
In questa sede interessa indagare sul secondo argomento con particolare riferimento all’ambito di applicazione della riforma. A dominare la scena della nuova riscossione è il comma 792 che delinea il nuovo accertamento esecutivo.
La nuova riscossione è dedicata alle entrate dei seguenti enti:
- Comuni
- Province e città metropolitane
- Comunità montane, unioni di comuni e consorzi tra enti locali
La parola enti è riferita solamente agli enti territoriali e loro forme organizzative senza alcun riferimento ad altri enti locali, come ad esempio Regioni e consorzi di altro genere che restano esclusi dalla possibilità di emettere titoli esecutivi con forza precettiva e per i quali resta confermata la disciplina vigente. Il riferimento ai soggetti privati che possono compiere le attività di riscossione per conto dei comuni, è contenuto nelle norme successive, soprattutto nel centrale comma 792, che individua tra gli abilitati alla riscossione potenziata, i soggetti indicati al comma 5 dell’articolo 52 del d lgs 446/97.
Il comma 785 chiarisce immediatamente che la riscossione potenziata è estesa anche all’Agente nazionale della riscossione verso il quale trova applicazione esclusivamente il comma 792, recante la procedura semplificata che caratterizza il nuovo accertamento esecutivo precettivo.
Non trovano applicazione verso l’Agente nazionale della riscossione le disposizioni relative a tutti gli altri commi, quindi: le regole sull’incasso diretto, sul funzionario responsabile per la riscossione, sulla dilazione di pagamento, sulla determinazione degli oneri e spese di riscossione.
La definizione dell’ambito oggettivo di applicazione delle norme è descritto nel comma 792 che, nella prima parte, concentra in poche righe l’universo delle entrate locali chiamando in causa gli atti degli enti emessi dal 1 gennaio 2020 relativi ai tributi e alle entrate patrimoniali:
792. Le attività di riscossione relative agli atti degli enti, indicati nella lettera a), emessi a partire dal 1° gennaio 2020 anche con riferimento ai rapporti pendenti alla stessa data in base alle norme che regolano ciascuna entrata sono potenziate mediante le seguenti disposizioni:
a) l’avviso di accertamento relativo ai tributi degli enti e agli atti finalizzati alla riscossione delle entrate patrimoniali emessi dagli enti e dai soggetti affidatari di cui all’articolo 52, comma 5, lettera b), del decreto legislativo n. 446 del 1997 e all’articolo 1, comma 691, della legge n. 147 del 2013, nonché il connesso provvedimento di irrogazione delle sanzioni devono contenere anche l’intimazione ad adempiere …
La riscossione potenziata riguarda, letteralmente:
- L’avviso di accertamento relativo ai tributi degli enti (con ciò intendendo solo i tributi degli enti del comma 784)
- L’avviso di accertamento relativo agli atti finalizzati alla riscossione delle entrate patrimoniali
- Il connesso provvedimento di irrogazione della sanzione
emessi dai seguenti soggetti
- Gli enti province, comuni, città metropolitane, unioni, comunità montane e consorzi tra enti locali
- i soggetti affidatari di cui alla lettera b) comma 5 dell’articolo 52 del d lgs 446/97: società iscritte all’albo della riscossione, operatori stati membri UE, società interamente pubbliche, società miste
- i soggetti affidatari del comma 691 dell’articolo 1 della legge 147/2013 concessionari della tassa rifiuti ovvero della tariffa corrispettiva, che alla data del 31 dicembre 2013, risultavano affidatari del servizio di gestione dei rifiuti o di accertamento e riscossione della Tari
La disposizione è ad ampio spettro richiamando non solo i tributi bensì anche le entrate patrimoniali che, negli enti locali, sono numerose e con caratteristiche diverse che si riflettono nella fase di riscossione.
La norma infatti si rifà alle tipiche categorie applicate nell’inquadramento delle entrate locali ai fini della riscossione articolate in entrate tributarie e patrimoniali, con la novità di istituire un accertamento esecutivo anche per le entrate patrimoniali.
Le regole della riscossione coattiva potenziata non riguardano solamente il mondo dei tributi ma comprendono tutte le entrate dell’ente locale. Il bilancio del comune, in particolare, si alimenta con diverse tipologie di entrate, con una classificazione che possiamo riassumere nella canonica in entrate tributarie ed entrate patrimoniali.
I dubbi sulle sanzioni al codice della strada. La legge di bilancio 160/2019 si colloca nello stesso solco tracciato dalla legge delega 662/96, da cui origina l’articolo 52 del d lgs 446/97 che, al comma 149 dell’art. 3, comprendeva nella riforma “tutte le fonti delle entrate locali”. La questione fu oggetto di querelle a causa di una presa di posizione del Ministero dell’Economia e delle Finanze che, con parere espresso al prot. n. 8427 del 2 agosto 2005, offrì una tesi restrittiva, escludendo dal campo di applicazione dell’art. 52 le sanzioni al codice della strada. A parere del Ministero, infatti, la normativa di riferimento sarebbe stato l’art. 194 del codice della strada che rinvia alle disposizioni contenute nella legge 689/1981, disciplina non derogabile dalla potestà regolamentare. Tuttavia, a demolire il pensiero ministeriale e a porre chiarezza su una questione di importanza fondamentale, era già intervenuta autorevole giurisprudenza mediante la sentenza del TAR Campania n. 17907 del 1° dicembre 2004, decisione successivamente confermata dal Consiglio di Stato con la sentenza n. 5271 del 3 ottobre 2005. Quest’ultima esegue un esame molto attento dell’impianto normativo che ha portato alla scrittura degli articoli 52 e 53 del decreto, statuendo che la legge delega 662/96 prevede l’attribuzione ai Comuni e alle Province del potere di disciplinare tutte le fonti delle entrate locali. Tali principi non possono essere scalfiti nemmeno ipotizzando che la disciplina sanzionatoria dettata dal codice della strada possa attenere alla materia della sicurezza e dell’ordine pubblico di competenza esclusiva dello Stato. (Altre sentenze sul punto: Tar Puglia di Lecce sentenza 3067 del 23 ottobre 2008; Tar Campania sentenza n. 17907/2004). La sentenza risolve la questione sulla base dell’ambito di applicazione del citato articolo espressione di una legge delega che intendeva riferirsi a tutte le entrate locali.
La nuova disciplina sembra destinata a percorrere la stessa querelle, posto che nella relazione di accompagnamento e nel dossier della legge di bilancio, si trovano alcuni passaggi che enunciano l’esclusione dalla riscossione potenziata delle sanzioni al codice della strada. Tuttavia, anche in questo caso, non appare condivisibile una interpretazione in tal senso posto che, il testo letterale non lo prevede e la giurisprudenza non ha riconosciuto alcuna specialità nella fase di riscossione per le sanzioni al codice della strada. Stabilire la portata della norma è fondamentale per individuare quali sono le entrate che possono essere gestite e riscosse, secondo i fondamenti e i criteri previsti dalla stessa disposizione.
Ad oggi non si ravvisano ragioni per escludere alcuna entrata patrimoniale; al contrario, la novità della novella legislativa è la creazione di un nuovo titolo esecutivo per tutte le entrate patrimoniali rimaste fino ad oggi prive di un atto tipico, grazie alla possibilità di inserire la formula esecutiva con forza precettiva a tutti gli accertamenti relativi sia ai tributi sia alle entrate patrimoniali.
La formula esecutiva dal 1.1.2020
Con la procedura della riscossione potenziata, il titolo accertativo dovrà essere munito della formula esecutiva e precettiva, costruito nel rispetto della disciplina per l’accertamento del credito prevista dalle norme che reggono la singola entrata. Ne consegue che:
- per i tributi locali l’accertamento costruito ai sensi dei commi 162 e 162 dell’articolo 1 della legge 296/2006, dovrà essere addizionato della formula esecutiva precettiva
- per le entrate patrimoniali di diritto pubblico, la richiesta di adempimento, l’avviso di messa in mora, dovranno essere muniti della formula esecutiva per assumere la qualifica giuridica di accertamento esecutivo con forza precettiva
- per le entrate patrimoniali di diritto privato, la richiesta di adempimento, l’avviso di messa in mora, la diffida ad adempiere, caratterizzate fino ad oggi da una debolezza sostanziale a causa della carenza di un titolo esecutivo privatistico idoneo a definire la certezza liquidità ed esigibilità del credito, in un rapporto di paritario tra le parti, dovranno essere muniti della formula esecutiva per assumere la qualifica giuridica di accertamento esecutivo con forza precettiva
L’avvento della riscossione potenziata segna una svolta storica per tutte le entrate degli enti indicate nel comma 792 dell’articolo 1 che saranno oggetto di riscossione con avvisi di accertamento emessi dal 1 gennaio 2020.
Restano esclusi dalla riforma:
- gli accertamenti con notifica avviata entro il 31.12.2019 e perfezionata (anche successivamente al 31.12.2019 in caso di applicazione del principio di scissione della notifica ) nei termini di legge
- le entrate non incluse nel comma 792 che, secondo il dossier della legge di bilancio, sono le contravvenzioni stradali
- le entrate degli enti locali diversi da quelli indicati dal citato comma 792, in primis, regioni e altri consorzi diversi da quelli formati tra enti locali, per le quali resta ferma la disciplina normativa vigenti
Cristina Carpenedo
