L’accertamento esecutivo per la riscossione delle entrate patrimoniali

L’avvento della riscossione potenziata contenuta nella legge 160/2019 segna una svolta storica per tutte le entrate degli enti indicate nel comma 792 dell’articolo 1, che saranno oggetto di riscossione con avvisi di accertamento emessi dal 1 gennaio 2020. La novità coinvolge per la prima volta anche il  mondo delle entrate patrimoniali, già da tempo oggetto di riscossione mediante ingiunzione o cartella.

 Le attività di riscossione relative agli atti degli enti, indicati nella lettera a), emessi a partire dal 1° gennaio 2020 anche con riferimento ai rapporti pendenti alla stessa data in base alle norme che regolano ciascuna entrata sono potenziate mediante le seguenti disposizioni:

792. a) l’avviso di accertamento relativo ai tributi degli enti e agli atti finalizzati alla riscossione delle entrate patrimoniali emessi dagli enti e dai soggetti affidatari di cui all’articolo 52, comma 5, lettera b), del decreto legislativo n. 446 del 1997 e all’articolo 1, comma 691, della legge n. 147 del 2013, nonché il connesso provvedimento di irrogazione delle sanzioni devono contenere anche l’intimazione ad adempiere …

La riscossione potenziata riguarda, letteralmente:

• L’avviso di accertamento relativo ai tributi degli enti (con ciò intendendo solo i tributi degli enti del comma 784)
• L’avviso di accertamento relativo agli atti finalizzati alla riscossione delle entrate patrimoniali
• il connesso provvedimento di irrogazione della sanzione (nel caso dei tributi locali, il connesso provvedimento è contestuale all’avviso di accertamento ai sensi dell’articolo 17 del d lgs 472/97)

I suddetti atti possono essere emessi solamente dagli enti indicati dal comma 784 e dai soggetti affidatari di cui all’articolo 52 comma 5 lettera b) del d lgs 446/97 e di cui al comma 691 dell’articolo 1 della Legge 147/2013 dunque:

• Gli enti province, comuni, città metropolitane, unioni, comunità montane e consorzi tra enti locali
• i soggetti affidatari di cui alla lettera b) comma 5 dell’articolo 52 del d lgs 446/97: società iscritte all’albo della riscossione, operatori stati membri UE, società interamente pubbliche, società miste
• i soggetti affidatari del comma 691 dell’articolo 1 della legge 147/2013 concessionari della tassa rifiuti  ovvero della tariffa corrispettiva, che alla data del 31 dicembre 2013, risultavano affidatari del servizio di gestione dei rifiuti o di accertamento e riscossione della Tari  (691. I comuni possono, in deroga all’articolo 52 del decreto legislativo n. 446 del 1997, affidare, fino alla scadenza del relativo contratto, la gestione dell’accertamento e della riscossione della TARI e della TARES, anche nel caso di adozione della tariffa di cui ai commi 667 e 668, ai soggetti ai quali, alla data del 31 dicembre 2013, risulta affidato il servizio di gestione dei rifiuti o di accertamento e riscossione del tributo comunale sui rifiuti e sui servizi di cui all’articolo 14 del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214). La precisa indicazione al comma 691 induce a una riflessione sulle entrate corrispettive che non transitano nel bilancio del comune, pur essendo di matrice locale, e quindi con affidamenti di competenza degli enti anche in forma di autorità d’ambito. Il comma 691 è una norma scritta per mantenere gli affidamenti a una determinata data, sia in caso di gestione del tributo che del corrispettivo, anche  a soggetti che non è detto rientrino nel comma 5 dell’articolo 52 (es. alcuni gestori dei rifiuti). Resta quindi da comprendere come l’intera riforma intenda rivolgersi verso i soggetti gestori che gestiscono entrate in virtù di un rapporto concessorio ma non riversino l’entrata al comune, come avviene per la tariffa corrispettiva dei rifiuti e per il servizio idrico integrato. E’ probabile che la riforma si applichi se quei soggetti gestori rientrano nell’articolo 52 comma 5 mentre non si applica se non vi rientrano, ad eccezione dei gestori che sono ancora legittimati in forza del comma 691

La definizione dell’ambito oggettivo di applicazione delle norme è descritto nel comma 792 che, nella prima parte, concentra in poche righe l’universo delle entrate locali chiamando in causa gli atti degli enti emessi dal 1 gennaio 2020 relativi ai tributi e alle entrate patrimoniali.

Le regole della riscossione coattiva potenziata non riguardano solamente il mondo dei tributi ma comprendono tutte le entrate dell’ente locale. Il bilancio del comune, in particolare, si alimenta con diverse tipologie di entrate, con una classificazione che possiamo riassumere nella canonica in entrate tributarie ed entrate patrimoniali. Entrambe sono obbligazioni che fanno sorgere un vincolo giuridico a cui il debitore non può sottrarsi, ma con una differenza importante:

• Caratteristica dell’obbligazione tributaria è che l’imposizione è fissata dalla legge senza che ci sia l’intervento della volontà dell’obbligato; infatti, il nucleo essenziale del tributo è il cosiddetto presupposto, ossia l’accadimento che fa sorgere il debito del contribuente, accanto agli altri due elementi dati dal soggetto passivo e dall’aliquota o tariffa.
• L’entrata patrimoniale non è un prelievo coattivo di ricchezza, elemento forte dell’obbligazione tributaria, ma presenta degli elementi di volontarietà che devono essere manifestati dal privato.

La legge di bilancio 160/2019 si colloca nello stesso solco tracciato dalla legge delega 662/96, da cui origina l’articolo 52 del d lgs 446/97 che, al comma 149 dell’art. 3, comprendeva nella riforma “tutte le fonti delle entrate locali”.

La questione fu oggetto di querelle a causa di una presa di posizione del Ministero dell’Economia e delle Finanze che, con parere espresso al prot. n. 8427 del 2 agosto 2005, offrì una tesi restrittiva, escludendo dal campo di applicazione dell’art. 52 le sanzioni al codice della strada. A parere del Ministero, infatti, la normativa di riferimento sarebbe stato l’art. 194 del codice della strada che rinvia alle disposizioni contenute nella legge 689/1981, disciplina non derogabile dalla potestà regolamentare. Tuttavia, a demolire il pensiero ministeriale e a porre chiarezza su una questione di importanza fondamentale, era già intervenuta autorevole giurisprudenza mediante la sentenza del TAR Campania n. 17907 del 1° dicembre 2004, decisione successivamente confermata dal Consiglio di Stato con la sentenza n. 5271 del 3 ottobre 2005. Quest’ultima esegue un esame molto attento dell’impianto normativo che ha portato alla scrittura degli articoli 52 e 53 del decreto, statuendo che la legge delega 662/96 prevede l’attribuzione ai Comuni e alle Province del potere di disciplinare tutte le fonti delle entrate locali. Tali principi non possono essere scalfiti nemmeno ipotizzando che la disciplina sanzionatoria dettata dal codice della strada possa attenere alla materia della sicurezza e dell’ordine pubblico di competenza esclusiva dello Stato. (Altre sentenze sul punto: Tar Puglia di Lecce sentenza 3067 del 23 ottobre 2008; Tar Campania sentenza n. 17907/2004). La sentenza risolve la questione sulla base dell’ambito di applicazione del citato articolo espressione di una legge delega che intendeva riferirsi a tutte le entrate locali.                                        

La nuova disciplina sembra destinata a percorrere la stessa querelle, posto che nella relazione di accompagnamento e nel dossier della legge di bilancio, si trovano alcuni passaggi che enunciano l’esclusione dalla riscossione potenziata delle sanzioni al codice della strada. Tuttavia, anche in questo caso, non appare condivisibile una interpretazione in tal senso posto che, il testo letterale non lo prevede e la giurisprudenza non ha riconosciuto alcuna specialità nella fase di riscossione per le sanzioni al codice della strada. Stabilire la portata della norma è fondamentale per individuare quali sono le entrate che possono essere gestite e riscosse, secondo i fondamenti e i criteri previsti dalla stessa disposizione.

Ad oggi non si ravvisano ragioni per escludere alcuna entrata patrimoniale; al contrario, la novità della novella legislativa è la creazione di un nuovo titolo esecutivo per tutte le entrate patrimoniali rimaste fino ad oggi prive di un atto tipico, grazie alla possibilità di inserire la formula esecutiva con forza precettiva a tutti gli accertamenti relativi sia ai tributi sia alle entrate patrimoniali.

Rivediamo il passaggio significativo in tal senso del comma 792: l’avviso di accertamento relativo ai tributi degli enti e agli atti finalizzati alla riscossione delle entrate patrimoniali

Entrate patrimoniali di diritto pubblico: sanzioni amministrative, sanzioni amministrative al Codice della Strada, TIA 2, Tariffa rifiuti, contributi relativi a servizi a domanda individuale come le rette asili nido, i servizi cimiteriali, la mensa scolastica, le tariffe per  palestre e impianti sportivi, sale comunali, colonie, e ancora il trasporto scolastico, gli oneri di urbanizzazione, il contributo al costo di costruzione, il contributo ambientale discarica, ecc

• Mense scolastiche
• Rette asili
• Votive e servizi cimiteriali
• Servizi a domanda individuale in genere
• Oneri edilizi
• Cosap
• Sanzioni amministrative comprese sanzioni al cds
• TARIP

Entrate patrimoniali di diritto privato: affitti comunali, servizio idrico integrato nonché tutto ciò che nasce nell’ambito di un rapporto retto da norme di diritto privato tra ente e privato:

• Fitti comunali
• Servizio idrico
• Locazioni
• Obbligazioni privatistiche

Con la procedura della riscossione potenziata, il titolo accertativo dovrà essere munito della formula esecutiva e precettiva, costruito nel rispetto della disciplina per l’accertamento del credito prevista dalle norme che reggono la singola entrata. Ne consegue che:

• per le entrate patrimoniali di diritto pubblico va anzitutto segnalata la necessaria certezza da raggiungere in ordine alle obbligazioni pecuniarie mediante atti precedentemente notificati che permettano al debitore di conoscere la pretesa come la richiesta di adempimento o l’avviso di messa in mora,  che costituiranno la base per la notifica dell’avviso di accertamento esecutivo con forza precettiva. In tal caso è come se l’ingiunzione fosse sostituita dal nuovo avviso di accertamento di carattere patrimoniale. La possibilità di applicare direttamente negli avvisi la formula precettiva, appare possibile se il debitore sia stato inizialmente posto a conoscenza delle condizioni dell’obbligazione.
• per le entrate patrimoniali di diritto privato, la richiesta di adempimento, l’avviso di messa in mora, la diffida ad adempiere, caratterizzate fino ad oggi da una debolezza sostanziale a causa della carenza di un titolo esecutivo privatistico idoneo a definire la certezza liquidità ed esigibilità del credito, in un rapporto paritario tra le parti, potranno essere propedeutici alla costruzione dell’avviso di accertamento esecutivo. A maggior ragione si ribadisce quanto sopra indicato sulla liquidità esigibilità e certezza delle somme richieste al debitore

Il nuovo contenuto essenziale degli atti sopra elencati, che si aggiunge alle caratteristiche proprie della fase accertativa di ogni singola entrata, prevede di indicare PER LE ENTRATE PATRIMONIALI:

• l’intimazione ad adempiere all’obbligo di pagamento degli importi indicati entro 60 giorni dalla notifica, per le entrate patrimoniali
• in caso di tempestiva proposizione del ricorso, l’indicazione dell’applicazione delle disposizioni di cui all’articolo 32 del decreto legislativo 1° settembre 2011, n. 150. Si tratta della norma che inquadra nel rito ordinario di cognizione le controversie relative alla riscossione delle entrate patrimoniali
• l’indicazione che gli stessi costituiscono titolo esecutivo idoneo ad attivare le procedure esecutive e cautelari
• l’indicazione del soggetto che, decorsi 60 giorni dal termine ultimo per il pagamento, procederà alla riscossione delle somme richieste, anche ai fini dell’esecuzione forzata (l’ente oppure l’iscritto all’albo o la società pubblica)

Cristina Carpenedo