Inesigibilità della riscossione: le parole della Corte dei Conti sul dubbio di legittimità costituzionale

L’ordinanza della Corte dei Conti n. 84 del 16 marzo 2018 adottata dalla sezione giurisdizionale per l’Abruzzo mette a nudo vizi e danni della disciplina delle comunicazioni di inesigibilità come riformulata dalla Legge 190/2014 che, in un gruppo di commi compresi tra il 682 e il 688 dell’articolo 1, rivede con effetto retroattivo tempi, poteri ed entità del risarcimento danno.

Le norme maggiormente incriminate sono contenute in due commi:

1. a) il comma 684 che fissa i tempi di presentazione delle comunicazioni di inesigibilità con una tecnica di rinvio che, al momento, prevede di concludere i controlli nel 2039;
2. b) il comma 688 che impedisce il controllo sulle quote di valore inferiore o pari a 300 euro.

Il comma 1 dell’articolo 19 del d. lgs 112/99, nella versione ridisegnata dalla riforma prevede che ai fini del discarico delle quote iscritte a ruolo, il concessionario trasmette, anche in via telematica, all’ente creditore, una comunicazione di inesigibilità. Tale comunicazione viene redatta e trasmessa con le modalità stabilite con decreto del Ministero delle finanze entro il terzo anno successivo alla consegna del ruolo, fatto salvo quanto diversamente previsto da specifiche disposizioni di legge. La comunicazione è trasmessa anche se, alla scadenza di tale termine, le quote sono interessate da procedure esecutive o cautelari avviate, da contenzioso pendente, da accordi di ristrutturazione o transazioni fiscali e previdenziali in corso, da insinuazioni in procedure concorsuali ancora aperte, ovvero da dilazioni in corso concesse ai sensi dell’articolo 19 del decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n. 602, e successive modificazioni. In tale caso, la comunicazione assume valore informativo e deve essere integrata entro il 31 dicembre dell’anno di chiusura delle attività in corso ove la quota non sia integralmente riscossa.

Ai sensi del successivo comma 2 costituiscono causa di perdita del diritto al discarico:

1. la mancata notificazione imputabile al concessionario, della cartella di pagamento, prima del decorso del nono mese successivo alla consegna del ruolo e, nel caso previsto dall’articolo 32, comma 2, lettera b), del decreto legislativo 26 febbraio 1999, n. 46, entro il terzo mese successivo all’ultima rata indicata nel ruolo.
2. (( la lettera b) che preveda la trasmissione annuale del flusso informativo è stata abrogata ))
3. la mancata presentazione della comunicazione di inesigibilità prevista dal comma 1 entro i termini stabiliti dalla legge, ma che a tutt’oggi non sono giunti a scadenza per la continua proroga dei termini
4. il mancato svolgimento dell’azione esecutiva, diversa dall’espropriazione mobiliare, su tutti i beni del contribuente la cui esistenza, al momento del pignoramento, risultava dal sistema informativo del Ministero delle finanze, a meno che i beni pignorati non fossero di valore pari al doppio del credito iscritto a ruolo, nonché sui nuovi beni la cui esistenza è stata comunicata dall’ufficio ai sensi del comma 4.
5. d-bis) il mancato svolgimento delle attività conseguenti alle segnalazioni di azioni esecutive e cautelari effettuate dall’ufficio ai sensi del comma 4.
6. la mancata riscossione delle somme iscritte a ruolo, se imputabile al concessionario, sono imputabili al concessionario e costituiscono causa di perdita del diritto al discarico i vizi e le irregolarità compiute nell’attività di notifica della cartella di pagamento e nell’ambito della procedura esecutiva, salvo che gli stessi concessionari non dimostrino che tali vizi ed irregolarità non hanno influito sull’esito della procedura

Il comma 3 detta il meccanismo del discarico automatico. Per le quote contenute nelle comunicazioni di inesigibilità che non sono soggette a successiva integrazione, presentate in uno stesso anno solare, l’Agente della riscossione è automaticamente discaricato decorso il 31 dicembre del secondo anno successivo a quello di presentazione, fatte salve quelle per le quali l’ente creditore abbia, entro tale termine, avviato l’attività di controllo ai sensi dell’articolo 20. I crediti corrispondenti alle quote discaricate sono eliminati dalle scritture patrimoniali dell’ente creditore. Si tratta di un silenzio assenso che matura per effetto della mancata attivazione della procedura prevista dall’articolo 20.

Gli interventi legislativi avvenuti sul termine di presentazione delle comunicazioni di inesigibilità hanno prodotto l’effetto di sospendere i poteri di diniego al discarico dell’ente impositore, da avviare ai sensi del citato articolo 20.

Il comma 684, oggetto di critiche da parte della Corte dei Conti,  regola le comunicazioni di inesigibilità relative a ruoli consegnati dagli enti dal 1° gennaio 2000 al 31 dicembre 2017 comprendendo tutto il pregresso post riforma con una formula che sposta in avanti i tempi di controllo rispetto alla vetustà del ruolo.

Le comunicazioni di inesigibilità relative a quote affidate agli agenti della riscossione dal 1º gennaio 2000 al 31 dicembre 2017, anche da soggetti creditori che hanno cessato o cessano di avvalersi delle società del Gruppo Equitalia ovvero dall’Agenzia delle entrate-Riscossione, sono presentate, per i ruoli consegnati negli anni 2016 e 2017, entro il 31 dicembre 2021 e, per quelli consegnati fino al 31 dicembre 2015, per singole annualità di consegna partendo dalla più recente, entro il 31 dicembre di ciascun anno successivo al 2021.

La formula farebbe partire le verifiche sui ruoli più recenti nel 2022 per giungere al 2038 per i ruoli del 2000.

Per completare il quadro va richiamata la norma speciale di decorrenza del poter di controllo che si trova, da ultimo, inserita nel comma 687 dell’articolo 1 della legge in discorso. In ordine ai carichi pregressi consente di avviare il controllo solo dopo che saranno decorse le singole annualità per la presentazione delle comunicazioni.

Le comunicazioni di inesigibilità relative alle quote di cui al comma 684, presentate anteriormente alla data di entrata in vigore della presente legge, possono essere integrate entro i termini previsti dallo stesso comma 684. In tale caso, il controllo di cui all’articolo 20 del decreto legislativo 13 aprile 1999, n. 112, come da ultimo sostituito dal comma 683 del presente articolo, può essere avviato solo decorsi i termini previsti dal citato comma 684.

A questa disposizione si aggiunge lo scudo costruito dal comma 688 che, nel secondo capoverso, inserisce un limite di importo al di sotto del quale non si applica il controllo di cui all’articolo 19. Si tratta delle quote inferiori o pari a 300 euro. La norma non precisa come vada calcolato il carico, anche se solitamente si tratta di una somma comprensiva del credito originario, sanzioni e interessi. Una decisione che non può essere giustificata da principi di economicità, in quanto favorisce l’inadempimento del debitore e vanifica ogni buon intento di azione per conseguirne la riscossione.

688. Alle comunicazioni di inesigibilità relative alle quote di cui al comma 684 del presente articolo si applicano gli articoli 19 e 20 del decreto legislativo 13 aprile 1999, n. 112, come da ultimo rispettivamente modificato e sostituito dai commi 682 e 683 del presente articolo. Le quote inesigibili, di valore inferiore o pari a 300 euro, con esclusione di quelle afferenti alle risorse proprie tradizionali di cui all’articolo 2, paragrafo 1, lettera a), delle decisioni 2007/436/CE, Euratom del Consiglio, del 7 giugno 2007, e 2014/335/UE, Euratom del Consiglio, del 26 maggio 2014, non sono assoggettate al controllo di cui al citato articolo 19.

Le pesanti tempistiche scritte dalla riforma e la regola sui limiti di importo sono state descritte dalla Corte dei Conti come idonei a ritenere non manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale delle disposizioni in parola, nella parte in cui non si limitano soltanto a prorogare fino al 2037 il termine per la presentazione o l’integrazione delle comunicazioni di inesigibilità dei crediti affidati alla riscossione nel 2000 ma prevedono anche l’impossibilità, per l’ente creditore, di esercitare il controllo sulle quote iscritte a ruolo fino alla scadenza dei termini in parola, nonché il  divieto di sottoporre a controllo le quote di valore inferiore o pari a 300 euro.

E’ ravvisabile, in primo luogo, la violazione del principio di ragionevolezza, di cui è espressione l’art. 3 della Costituzione, in quanto la definizione dei rapporti tra ente creditore e agente della riscossione resta legislativamente sospesa per un termine oggettivamente abnorme, che giunge a sfiorare i quaranta anni (per i ruoli 2000) e i venti anni (per i ruoli 2008). L’irragionevolezza risiede, inoltre, nell’immotivato sbilanciamento di posizioni tra l’ente creditore e l’agente, essendo rimessa esclusivamente all’agente la scelta del «se» e del «quando»  presentare le comunicazioni di inesigibilità, mentre l’ente creditore resta in una posizione di mera soggezione, non potendo nel frattempo svolgere controlli finalizzati al diniego di discarico e alla tutela del proprio diritto. Prosegue la Corte ritenendo che il profilo di irragionevolezza si manifesta in tutta la sua evidenza laddove si consideri che l’agente della riscossione non ha, ovviamente, alcun interesse a presentare la comunicazione di inesigibilità per le cartelle di pagamento che, ad esempio, abbia omesso di notificare nel termine decadenziale prescritto dall’art. 19, comma 2, lettera a) del decreto legislativo n. 112 del 1999 (termine oggi fissato in nove mesi dalla consegna del ruolo).

Inoltre, il rinvio della tutela giurisdizionale ad un momento eccessivamente distante nel tempo è suscettibile di configurare una lesione del principio del giusto processo, perchè un processo obbligatoriamente posticipato da venti a quaranta anni, rispetto ai fatti storici cui si riferisce la controversia, non può essere considerato né «giusto» nè «ragionevole», meno che mai garantire l’effettività della tutela (v. art. 111 Cost. nonchè art. 6 CEDU come ripreso dall’art. 47 Carta UE).

Si è altresì osservato che «la conoscenza sulla situazione dei crediti in riscossione deve essere assicurata, in quanto l’informazione sull’effettiva esigibilità dei residui attivi vetusti ha effetti diretti sulla costruzione di una veridica contabilità dell’ente locale ( C.d.C., Sezione Regionale di controllo per il Lazio, delib. n. 30 del 2015), poichè le poste di incerta esigibilità devono essere stralciate dal conto del bilancio per l’iscrizione nel conto del patrimonio, sino alla richiesta di formale discarico da parte dell’agente contabile (v., tra le tante, C.d.c., Sezione Regionale di Controllo per la Campania, delib. n. 282 del 2016)».

L’inesigibilità della riscossione è un tema di grande rilievo attinente l’affidabilità dei titoli esecutivi e i conseguenti equilibri di bilancio dell’ente impositore. La contabilità armonizzata ha comportato per i comuni la completa rivisitazione delle regole di accertamento e la necessità di vincolare le risorse a copertura del rischio di mancato incasso. La questione delle comunicazioni di inesigibilità va tenuta ben distinta dalle valutazioni che ciascun ente deve compiere sull’idoneità dei titoli ai fini della speranza di incasso.

La decisione di rinvio alla Corte riporta in primo piano un problema segnalato da tempo che impedisce agli enti di agire ai fini del discarico ovvero in contestazione dei titoli affidati all’Agente nazionale della riscossione, senza contare che, grazie alle disposizioni dell’articolo 20, può scegliere di risarcire il danno versando 1/8 del carico iscritto a ruolo, a dispetto degli iscritti all’albo che rispondono ai sensi del codice civile con il risarcimento pieno dei propri inadempimenti.