La sentenza del Consiglio di Stato n. 1614/2019 risolve alcuni nodi connessi all’applicazione dell’imposta di soggiorno, spesso dovuti a una disciplina normativa che spende poche righe a sostegno di un tributo che sta assumendo un ruolo decisamente importante nei bilanci comunali.
Il tema toccato dai giudici amministrativi riguarda l’ambito di applicazione del tributo che, va ricordato, per esplicita disposizione normativa, è rivolto non solo al turista, bensì a tutti i casi di pernottamento, indipendentemente dal motivo del soggiorno, aspetto che permette di ampliare l’applicazione a tutte le fattispecie di pernottamento che si realizzano in una struttura ricettiva, da intendersi in maniera ampia e comprendente, per esplicita disposizione di legge contenuta nel dl 50/2017, tutte le ipotesi di locazione breve.
Tra i motivi contestati dal ricorrente, la presunta violazione da parte del regolamento comunale del principio di gradualità e proporzionalità per aver stabilito una tariffa unica per tutti gli alberghi, senza tener conto della distinzione di stelle/prezzo di ciascuna struttura né della stagionalità (bassa, media e alta stagione). Nell’accogliere la contestazione, i giudici richiamano l’art. 4, comma 1, del d.lgs. 23/2011, a mente del quale l’imposta di soggiorno va applicata secondo criteri di gradualità in proporzione del prezzo, sino a 5 euro per notte di soggiorno. Sarebbe questa previsione a dare attuazione al principio di progressività dell’imposta sancito dall’art. 53, comma 1, Cost. a mente del quale: il sistema tributario è informato a criteri di progressività. Nel caso dell’imposta di soggiorno, il fatto indice della capacità contributiva (art. 53, comma 1 Cost.) è rappresentato dalla spesa turistica in quanto espressione di ricchezza, ed è del tutto logico che l’imposizione aumenti all’aumentare della spesa sostenuta per il pernottamento poiché espressiva di una maggiore capacità contributiva. Conseguentemente la decisione del Comune di prevedere una tariffa unica per tutte le strutture ricettive rientranti all’interno della medesima categoria sterilizza la gradualità, con un’imposizione unica quale che sia la capacità contributiva manifestata dalla spesa turistica sostenuta.
Sul punto vanno ricordato le numerose sentenze che riconoscono idoneo a tradurre il suddetto principio, anche il criterio indiretto fondato sulla classificazione della struttura (Cons. Stato Sez. I Parere 15-11-2016, n. 2383). Ciò che diventa indispensabile è la ragionevole gradualità.
Altro importante motivo di ricorso è la contestazione del regolamento comunale nella parte in cui si prevede l’applicazione dell’imposta di soggiorno anche a chi usufruisce di camere day-use ossia nel corso della giornata per alcune ore, in quanto ritenuta in contrasto con la previsione dell’art. 4, comma 1, in merito ai soggetti passivi dell’imposta, individuati dalla norma primaria in “coloro che alloggiano nelle strutture ricettive situate sul proprio territorio”. Il giudice ritiene che, se è vero che il verbo “alloggiare” può essere inteso genericamente come “trovare albergo”, “ospitare” ed è per questo neutro quanto al dato della durata dell’ospitalità, la volontà legislativa è chiarita dal riferimento, immediatamente compiuto nella medesima frase, all’imposizione dell’imposta “per notte di soggiorno”. Non può dubitarsi, allora, che il legislatore abbia inteso definire la durata dell’alloggio in almeno una notte. Diventa pertanto illegittima la previsione regolamentare nella parte in cui si prevede che soggetti passivi dell’imposta di soggiorno siano anche gli ospiti dell’albergo per alcune ore del giorno, senza passarvi la notte.
Non trova invece accoglimento la diversa contestazione relativa all’esercizio della potestà regolamentare da parte dell’ente, nel definire i casi di esenzione, fondata su una possibile limitazione della libertà di iniziativa economica e la violazione dei principi comunitari di concorrenza, non discriminazione e libera prestazione dei servizi a causa degli effetti distorsivi per la concorrenza che tali prescrizioni potrebbero determinare, in quanto penalizzanti gli operati economici del territorio comunale a vantaggio di quelli operanti in altri comuni limitrofi che tale imposta non hanno attivato. Il motivo si ritiene infondato: il Comune ha individuato le modalità di applicazione dell’imposta (trenta giorni consecutivi di permanenza presso la struttura) e le ipotesi di esenzione negli spazi di discrezionalità lasciati liberi dalla normativa primaria; tali scelte, poi, non appaiono in contrasto con la libertà di iniziativa imprenditoriale poiché non costituiscono ostacolo all’ingresso sul mercato di altri operatori economici né determinano la inevitabile fuoriuscita da esso di quelli già presenti, né tanto meno con i principi comunitari citati.
Che dire poi in merito alla competenza del legislatore regionale di disciplinare la possibilità di istituire l’imposta da parte dei comuni a rilevanza turistica? Il Consiglio di Stato è lapidario nel ritenere indispensabile l’espressione da parte della legislazione regionale, fondata non tanto sulla potestà concorrente rientrante nel coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario, bensì sulla competenza residuale. Ai sensi dell’art. 117 Cost., la materia del turismo appartiene alla competenza residuale delle Regioni (cfr. Corte cost. 15 aprile 2008, n. 102), ad esse spetta, pertanto, la valutazione sull’impatto che l’istituzione dell’imposta di soggiorno può avere sulle politiche del turismo. È questa la ratio degli “elenchi regionali delle località turistiche e delle città d’arte” cui rinvia l’art. 4, comma 1, d.lgs. n. 23 del 2011 per l’individuazione dei comuni legittimati all’istituzione dell’imposta, più che il riferimento alla competenza legislativa concorrente del “coordinamento della finanzia e del sistema tributario”. L’assenza di una decisione regionale in tal senso, impedisce al Comune di istituire il tributo.
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