L’autotutela sulle cartelle di pagamento e sulle ingiunzioni: il silenzio significativo a 220 giorni

Inquadramento dell’istituto

Con la legge 228/2012 è stata introdotta una forma di tutela del debitore destinatario di atti della riscossione coattiva che possono rivelarsi infondati e che è in grado di agire automaticamente per il solo fatto di essere stata presentata. Con le successive modifiche introdotte dal d lgs 159/2015, in vigore dal 22 ottobre 2015, l’effetto previsto inizialmente dal legislatore della sospensione della riscossione, viene neutralizzato per centrare l’attenzione sul silenzio significativo.

L’elemento di assoluta novità sono le conseguenze dovute al silenzio dell’ente creditore che ha iscritto il carico in coattivo: la partita è annullata di diritto e il concessionario è automaticamente discaricato.

Il corpo di norme che ne detta la disciplina si trova in un gruppo di commi contenuti nell’articolo 1 della legge 228/2012, oggetto di importanti modifiche ad opera del d lgs 159/2015.

A delineare la fattispecie è il comma 537 che resta confermato nella versione iniziale, pur con le attenuazioni che derivano dal comma 539 bis.

537. A decorrere dalla data di entrata in vigore della presente legge, gli enti e le società’ incaricate per la riscossione dei tributi, di seguito denominati «concessionari per la riscossione», sono tenuti a sospendere immediatamente ogni ulteriore iniziativa finalizzata alla riscossione delle somme iscritte a ruolo o affidate, su presentazione di una dichiarazione da parte del debitore, limitatamente alle partite relative agli atti espressamente indicati dal debitore, effettuata ai sensi del comma 538.

La procedura è operativa dal 1 gennaio 2013 ma con effetti diversi fino alla data del 22 ottobre 2015.

La formulazione creava un obbligo di sospensione immediata in capo a enti e società incaricate per la riscossione dei tributi, di ulteriori iniziative rispetto a quelle adottate.

Dal 22 ottobre 2015 non si produce più la sospensione ma resta la finalità di generare il silenzio assenso in caso di mancato riscontro dell’ente impositore. La formula non riguarda solo Agenzia delle Entrate – riscossione, bensì gli incaricati della riscossione in genere con ciò intendendo anche le società iscritte all’albo e le società pubbliche di riscossione. Si parla anche di un’estensione agli enti che agiscono in forma diretta in quanto l’istituto, rappresentando una importante arma difensiva, non può essere condizionato dalla formula organizzativa dell’ente, bensì deve agire sulla riscossione in genere.

Altro elemento importante per delimitare l’ambito di applicazione riguarda l’individuazione della fase di riscossione dalla quale è attivabile: la norma indica le somme iscritte a ruolo o affidate, passaggio che va integrato con quanto indicato nel comma 538, laddove si parla di primo atto della riscossione: un atto tipico della riscossione coattiva.

Va evidenziato che l’istituto è stato fortemente valorizzato dall’Agente della riscossione, che lo ha interpretato come una forma di aiuto che la stessa Agenzia si premura di dare ai debitori. Dal sito dell’Agenzia è infatti scaricabile la relativa guida  e la modulistica, con possibilità di inoltro anche telematico.

Le cause che consentono di attivare il procedimento sono quelle indicate nel comma 538, tutte collocate a eventi accaduti nella fase antecedente alla notifica della cartella.

538. Ai fini di quanto stabilito al comma 537, a pena di decadenza entro sessanta giorni dalla notifica, da parte del concessionario per la riscossione, del primo atto di riscossione utile o di un atto della procedura cautelare o esecutiva eventualmente intrapresa dal concessionario il contribuente presenta al concessionario per la riscossione una dichiarazione anche con modalità telematiche, con la quale venga documentato che gli atti emessi dall’ente creditore prima della formazione del ruolo, ovvero la successiva cartella di pagamento o l’avviso per i quali si procede, sono stati interessati:
539. a)da prescrizione o decadenza del diritto di credito sotteso, intervenuta in data antecedente a quella in cui il ruolo è reso esecutivo;
540. b)da un provvedimento di sgravio emesso dall’ente creditore;
541. c)da una sospensione amministrativa comunque concessa dall’ente creditore;
542. d)da una sospensione giudiziale, oppure da una sentenza che abbia annullato in tutto o in parte la pretesa dell’ente creditore, emesse in un giudizio al quale il concessionario per la riscossione non ha preso parte;
543. e)da un pagamento effettuato, riconducibile al ruolo in oggetto, in data antecedente alla formazione del ruolo stesso, in favore dell’ente creditore;
544. f)(lettera abrogata dall’ 1, comma 1, lett. a) n. 2 decreto legislativo 24 settembre 2015 n. 159)

In ogni caso si tratta di cause riconducibili ad azioni o omissioni dell’ente creditore. La dichiarazione non copre situazioni dovute alle azioni dell’incaricato della riscossione come, a titolo di esempio, vizi di notifica della cartella o dell’ingiunzione o sua prescrizione o decadenza. Le fattispecie relative alla sospensione immediata hanno causa in situazioni causate dall’ente impositore titolare del credito. Eventuali dichiarazioni presentate per motivi diversi da quelli elencati, vanno rigettate per carenza del requisito di attivazione della procedura.

La procedura e il silenzio significativo

Il comma 539 detta le tempistiche della procedura, individuando dei passaggi endoprocedimentali importanti. Alla fine determinante è il rispetto del termine fiale di risposta, in quanto il silenzio assume valore significativo.

539. Entro il termine di dieci giorni successivi alla data di presentazione della dichiarazione di cui al comma 538, il concessionario per la riscossione trasmette all’ente creditore la dichiarazione presentata dal debitore e la documentazione allegata al fine di avere conferma dell’esistenza delle ragioni del debitore ed ottenere, in caso affermativo, la sollecita trasmissione della sospensione o dello sgravio direttamente sui propri sistemi informativi.L’ente creditore, tramite apposito canale telematico, a mezzo posta elettronica certificata oppure a mezzo raccomandata con ricevuta di ritorno, comunica al debitore l’esito dell’esame della dichiarazione, dando altresì comunicazione al concessionario del provvedimento di sospensione o sgravio ovvero conferma della legittimità del debito iscritto a ruolo. Fino a tale momento resta sospeso il termine di cui all’articolo 53, comma 1, del decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n. 602

Di rilievo l’introduzione del comma 539-bis La reiterazione della dichiarazione di cui al comma 538 non è ammessa e, in ogni caso, non comporta la sospensione delle iniziative finalizzate alla riscossione. La modifica, operativa dal 22 ottobre 2015, è stata interpretata dagli Agenti della riscossione come finalizzata a neutralizzare gli effetti sospensivi derivanti dalla dichiarazione resa dal debitore, che quindi non trovano più applicazione. Come si legge nelle lettere di trasmissione della dichiarazione/istanza, la trasmissione è finalizzata al controllo puntuale delle circostanze documentate, ai sensi del comma 539 del citato articolo 1 della legge 228/2012 volto a confermare o meno l’esistenza delle ragioni del debitore.

540. In caso di mancato invio, da parte dell’ente creditore, della comunicazione prevista dal comma 539 e di mancata trasmissione dei conseguenti flussi informativi al concessionario della riscossione, trascorso inutilmente il termine di duecentoventi giorni dalla data di presentazione della dichiarazione del debitore allo stesso concessionario della riscossione, le partite di cui al comma 537 sono annullate di diritto e quest’ultimo è considerato automaticamente discaricato dei relativi ruoli. Contestualmente sono eliminati dalle scritture patrimoniali dell’ente creditore i corrispondenti importi.L’annullamento non opera in presenza di motivi diversi da quelli elencati al comma 538 ovvero nei casi di sospensione giudiziale o amministrativa o di sentenza non definitiva di annullamento del credito 

Il comma 540 detta il termine più importante di tutta la procedura stabilendo che, se l’ente creditore non invia entro duecentoventi giorni (dalla presentazione della dichiarazione) la comunicazione di inidoneità e non tramette i flussi informativi al concessionario della riscossione, le partite coinvolte nella procedura sono annullate di diritto con maturazione del discarico automatico.

Questo è il termine finale che produce effetto verso il debitore. La nuova versione del comma 540 colma una lacuna della versione precedente, stabilendo che l’annullamento non opera in presenza di motivi diversi da quelli elencati al comma 538 ovvero nei casi di sospensione giudiziale o amministrativa o di sentenza non definitiva di annullamento del credito.

 Come attrezzarsi

L’istituto descritto è uno strumento molto efficace che necessita di una gestione procedurale puntuale senza che malintesi gestionali possano impedire la valutazione delle dichiarazioni. L’ente dovrà tracciare le comunicazioni presentate dall’agente o altro incaricato della riscossione fin dal momento della presentazione e procedere immediatamente al calcolo dei 220 giorni. La comunicazione va sottoposta a una serie di controlli formali e sostanziali in grado di evidenziare e gestire i seguenti casi:

L’ente deve rispondere in ogni caso al debitore e informare l’incaricato della riscossione. Non può omettere il riscontro pena l’annullamento di diritto del carico iscritto.

La giurisprudenza.

Conferma pratica degli effetti pesanti del mancato riscontro è rinvenibile nella pronuncia della CTP di Milano che, con sentenza 7096/2016, ha dichiarato annullata la pretesa in quanto l’ente impositore non aveva dato riscontro alla richiesta del debitore presentata ai sensi del suddetto istituto, entro il fatidico termine di  220 giorni. Sembra dunque che in ogni caso debba essere dato riscontro, anche se la richiesta possa sembrare carente o inadeguata.

Recentemente, il TAR Lazio, con sentenza 12341/2019 ha inquadrato la fattispecie tra le istanze di autotutela volte alla definizione agevolata di carichi tributari (nel caso di specie si trattava di imposte erariali) per la verifica dell’esigibilità, il cui esito è impugnabile ai sensi dell’articolo 19 del d lgs 546/92.  La conclusione riguarda i carichi tributari riscossi mediante cartella, ma si ricorda che l’istituto riguarda i carichi in genere.

Nel caso di specie, con il procedimento disciplinato dalla disposizione di cui all’art. 1, comma 537 e ss. della l. 228/2012, è stato istituito un particolare meccanismo di verifica dell’esigibilità delle obbligazioni tributarie iscritte a ruolo ed affidate all’esattore per la riscossione coattiva (applicabile anche alle dichiarazioni anteriori all’entrata in vigore della legge n. 228/2012, vedasi comma 543), nel quale far valere eventuali cause estintive sopravvenute (come la prescrizione), oppure cause originarie di inesigibilità dell’obbligazione entro i limiti fissati al comma 538 della disposizione citata.

Il procedimento è articolato in fasi rigorosamente scandite, all’esito delle quali l’eventuale inerzia è qualificata in termini di silenzio significativo (silenzio accoglimento, con conseguente annullamento dei carichi, vedasi comma 540 …. Pertanto, considerata la struttura del procedimento, l’istituto dell’autotutela ex art. 1 comma 537, l. 228/2012, introduce un meccanismo procedimentalizzato di definizione agevolata dei carichi tributari teso alla verifica della attuale esigibilità di imposte iscritte a ruolo e destinate alla riscossione coattiva, il cui esito è pienamente riconducibile al rapporto d’imposta, quindi da inquadrarsi o nel provvedimento “espresso o tacito di rifiuto alla restituzione di tributi” ex art. 19, comma 1, lett. “g” del d.lgs. n. 546/1992 (nel caso in cui il contribuente chieda l’autotutela di atti della riscossione coattiva tributaria già eseguiti) o in quelli di rigetto di domande “di definizione agevolata” ex art. 19 cit., lett. “h” (nel caso in cui il contribuente agisca per l’annullamento di un diniego di annullamento in autotutela di atto che ritiene viziato).

La soluzione sull’impugnabilità dell’esito dell’istanza è un passo importante per definire i contorni di una procedura nata come soluzione pacifica di vizi sugli atti di riscossione ma che pone numerosi dubbi applicativi, tra i quali, spicca la problematica della carenza della motivazione dell’istanza o della non pertinenza della procedura, spesso attivata per cause ulteriori rispetto a quelle indicate dalla norma.

Cristina Carpenedo